吴玲* 王舸**

　　作为一项重要的刑罚执行制度，社区矫正在国外经过百余年的发展日趋成熟，并逐渐成为国际上通行的不使罪犯与社会隔离并利用社区资源教育改造罪犯的基本方法之一。我国从2003年初开始试点，2010 年在全国范围内全面试行。由于社区矫正工作在我国才刚刚起步，很多制度尚处于摸索之中，如何对社区服刑人员加以有效监管，特别是对社区服刑人员违规行为由谁处置、如何处置等方面，不仅现行法律规定存在不足，而且在实践中已经引发了一系列与之有关的问题，严重影响到对社区服刑人员的矫正效果。有鉴于此，以下拟从社区服刑人员违规行为处置机制的一般规律入手，集中探讨我国当前处置机制所面临的问题，并据此提出切实可行的完善措施。

　　一、社区服刑人员违规行为处置机制概述 

　　社区服刑人员违规行为，是指服刑人员在社区服刑期间违反服刑的有关规章制度的行为。由于各国的法律规定不一致，社区服刑人员在构成上不尽相同，对社区服刑人员违规行为的具体处置机制有所差别也在情理之中。尽管如此，但各国在违规行为处置机制的构成要素及内容方面，仍有诸多共通之处。

　　（一）国外社区服刑人员违规行为处置主体

　　在国外，通常只有社区矫正机构的专业人员和准专业人员才有资格对社区服刑人员违规行为处置。各国社区矫正执行机构的称谓不一样，大多数国家的社区矫正执行机构不带有“社区矫正”字样。多数国家都设有专门机构或相应机构负责对社区矫正人员的执行、监督和管理。这些机构的隶属关系也不一样，但多数国家归司法行政部门管理，属于司法行政部门下设的一个专门机构。

　　在美国，联邦司法部（法务部）下设的监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正，各州大多也在政府内部专设矫正局（有的州叫改造与矫正局、假释和缓刑局等类似称谓），具体负责对社区服刑人员的管理及违规行为处置，并垂直领导下级（市县）的矫正机构工作。此外，各州还在社区成立了专门的服刑人员居住中心或直接为其提供监督、矫治及服务的缓刑、假释办公室，负责对社区服刑人员的日常管理。在日本，法务省内设立矫正局和保护局，保护局专门负责社区矫正工作。地方法院所在地的保护观察所负责本地区的社区矫正工作。保护观察所的专职工作由国家公务员系列的保护观察官承担。在澳大利亚，州政府部门下设矫正服务局，负责监狱和社区矫正的管理工作。在加拿大，其矫正局是由原来的监狱局更名而来的，职权范围包括监狱矫正和社区矫正，联邦矫正局负责管理联邦监狱和假释，地区矫正机关负责管理各省监狱及地区矫正事务。

　　（二）国外社区服刑人员违规行为处置方式及结果

　　在国外，社区矫正机关对社区服刑人员先进行评估，然后根据评估结果划分风险等级，主要分为三类：一类是低度风险；第二类是中度风险；第三类是高度风险。管理社区服刑人员的严格程度与他们的风险程度相一致。这里高度风险是相对而言的，比在监狱服刑的罪犯的风险程度低得多。对风险程度高的罪犯要进行重点矫正。

　　对于违反规定的人，社区矫正机构可以根据违规的严重程度给予不同的处理。各国的规定不一样，对多次违规的人，或者是违规达到一定分数的人，有的是调整风险等级，增加看管程度，有的改变监管措施，对严重违规，甚至犯法的人，最严厉的措施就是将社区矫正人员收监。我国目前关于执行社区服刑人员，建立了报到、会客、请销假、迁居、政治权利行使限制等管控措施，对违反规定采用批评、增加面谈和汇报次数、警告、收监等措施。

　　在加拿大，假释官员的权力很大，如果假释人员违法了假释条件，可以对假释人员进行风险评估，然后采取相应的措施。假释官员享有安全处理假释人员对社区的风险问题，假释官员有权力对假释人员施加种种制裁措施，有权力要求国家假释委员会施加特别条件，还有权力要求警察逮捕假释人员。如果假释人员违反规定，假释官员有权力让他立即返回监狱。在英国，矫正机构对社区服刑人员的矫正方案作出后，交由专门的矫正官对特定的对象进行分组或个案矫正和监督。矫正方案作出后，矫正官和社区服刑人员都必须严格执行，若违反了方案的规定，矫正官会提请法官根据情节轻重程度进行处理，法官可以对原判刑罚作出调整，情节严重者，就有可能被收监。在澳大利亚，矫正的犯人要向矫正执行组定期汇报。执行组对其执行的情况要随时记录。如果违反规定，要给予警告，严重的可以给予一定的惩罚，完不成计划的由矫正部门写报告提交给法庭，法庭重新考虑判刑。

　　综上所述，国外社区服刑人员违规行为处置具有某些值得借鉴的共同经验：其一，在处置主体方面，各国在社区矫正罪犯的类型不同，行使的处置权限也不相同，但多由统一的社区矫正管理主体负责服刑人员的日常管理和违规行为处置。其二，在处置方式及结果方面，各国大多首先会对社区矫正罪犯社会危险性进行评估，对社区矫正罪犯设计适合其特性的个人矫正计划或方案，对于其违法违规行为，都有比较灵活的处置权，例如重新评估危险程度、限制自由度、增加劳动时间、增加面对面次数等，严重可以收监。

　　二、我国社区服刑人员违规行为处置机制的现状及问题 

　　与国外通常以统一的社区矫正管理机构来负责对服刑人员的日常监管及违规行为处置相比，我国在对社区服刑人员的日常管理及违规行为处置上，采取了一种“工作主体”与“执法主体”相分离的模式，并由此带来了处置机制在主体、方式及结果上的诸多问题，其严重性已经达到了不改革则难以实现社区矫正教育改造目的的程度。

　　（一）我国社区服刑人员违规行为处置机制现状

　　当前，司法实践中将被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、被剥夺政治权利并在社会上服刑的罪犯统称为社区服刑人员。根据2003年7月颁布实施的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称《通知》）精神，社区矫正是一项综合性很强的工作，公检法司各部门要依法履行各自的职责，相互配合、相互支持，保证此项工作的顺利开展。

　　在《通知》确定的“分工负责、密切配合”的社区矫正工作模式中，人民法院主要承担正确适用社区矫正、及时传递判决、裁定文书之责，人民检察院则负责刑罚执行的程序监督之责，二者均不直接参与到对社区服刑人员的管理当中。社区矫正管理体制的构成主体主要是人民法院和人民检察院之外的司法行政机关和公安机关两家。按照《通知》确立的社区矫正管理体制，在对社区服刑人员的监督考察中，司法行政机关是“牵头”者，公安机关则是“配合”者。

　　先来看社区服刑人员违规行为的处置主体。司法行政机关需要承担社区矫正的日常管理工作，负责对社区服刑人员的帮助、教育，还要出面协调其就业、办理低保、技能培训等事项，是社区矫正的日常“工作主体”。相反，公安机关并不负责对社区服刑人员的日常管理及帮助、教育，往往只是在政治敏感时期或全国性重大节假纪念日负责与服刑人员谈话，尤其是在遇有服刑人员迁居、外出、收监执行、突发事件等实质性问题时，作为工作主体的司法行政机关无权执法，只能向派出所通报，由派出所作出决定，因此，公安机关在社区矫正中是握有重权的“执法主体”，除上面提到的事项之外，对社区服刑人员的请销假审核、提议减刑、提议收监等权限均在公安机关。可见，尽管《通知》规定的社区矫正管理体制中，司法行政机关是牵头主管地位，但主要是对社区服刑人员的管理责任，“工作主体”实际上就是“服务主体”和“责任主体”，而公安机关虽然主司配合，本身不陷入繁琐的、耗费人财物的日常管理中去，却处于凌驾于工作主体之上的执法主体地位，是个典型的“决定主体”和“权力主体”。简言之，这种司法行政机关遇事向公安机关通报的体制设计，必然使之沦为“重责轻权”的“办事员”地位，在公安机关这一“重权轻责”的“决定者”面前，具有附属性也是很自然的。

　　通过以上论述可以明确，社区服刑人员违规行为的处置主体，如果该违规行为属于日常管理权限范围，则由负责矫正的司法行政机关进行处置即可；如果该违规行为情节严重，已经超出日常管理范围，则转由相应的公安机关处置。如前所述，公安机关凭借其“执法主体”的绝对地位，在实践中具有对服刑人员重大违规行为处置的最终决定权。一言以蔽之，管理体制的双主体造成了目前违规行为处置方面的双主体格局，但这只是就现象层面来说的；在本质层面上，由于实践中“执法主体”凌驾于“工作主体”之上的客观现实，违规行为的处置主体不可能维系双主体并列的格局，而仅仅是公安机关这个单一主体独占处置决定权。

　　再看处置方式及效果。目前全国社区矫正试点地方的做法中，通常将处置或惩戒分为行政处置（惩戒）和司法处置（惩戒）两大类。其中，行政处置包括：警告、记过、治安罚款和治安拘留等四种，司法处置包括：撤销缓刑、执行原判刑罚、撤销假释或暂予监外执行、收监执行等四种。不难看出，除行政处置中的警告和记过两种程度最轻的惩戒方式可由司法行政机关负责实施外，其余行政处置方式和整个司法处置的提起或决定权均由公安机关行使。

　　从司法行政机关有权做出的社区矫正警告、社区矫正记过的适用来看，目前我国实践的做法主要分为两种，一种是违规行为制，另一种是计分折合制。前者如上海等地，具体规定了社区服刑人员的哪些行为应予警告，哪些行为应予记过，主要是那些轻微违法、违纪行为，尚未受到治安管理处罚的事项，如违反请假制度、汇报制度、未完成公益劳动的。后者如北京等地，规定了在一个或多个考核周期扣分满一定数额的，给予警告或记过惩戒，并规定处罚结果是依法对社区服刑人员建议撤销缓刑、撤销假释、对暂予监外执行人员建议收监执行的主要依据。至于警告、记过这两种轻微的行政惩戒能否真正成为上述建议的依据，通常取决于公安机关的态度及其与司法行政机关的衔接、配合程度。

　　多数情况下，由司法行政机关负责实施的日常管理及警告、记过处置，对社区矫正服刑人员的心理威慑度及行为影响力方面，远不如由公安机关采取的更为严厉的行政或司法惩戒措施，这与前面提到过的“工作主体”与“执法主体”的权限划分及依附关系也具有很深的关联性。

　　（二）我国社区服刑人员违规行为处置机制存在的主要问题

　　由于目前我国社区矫正管理体制方面采取了被学者和实务部门专家称为过渡时期的双主体并存模式。在该过渡时期，即现行法律尚未修改的试点时期，只能够依靠“执法主体”和“工作主体”并存的模式，推进社区矫正体制建设，这也为社区服刑人员违规行为处置机制的科学构建及作用发挥，乃至整个社区矫正工作的实施效果带来了诸多问题。

　　其一，处置主体职责不清，界限不明，使不少日常管理中的处置方式流于形式，容易造成违规行为在严重性上升级。如前所述，尽管《通知》确定了司法行政机关在社区矫正管理中的“牵头”地位、公安机关的 “配合”地位，但由于事实上的双主体地位权责不对等的局面，尽管社区服刑人员要同时向司法所和派出所报到、上交思想汇报，但与其接触最大量、最紧密、最了解其心理状况及行为特征的司法行政机关、基层司法所，却没有相应的执法权，无法准确及时地对其违规行为给予相应的处置。尽管各试点地区也多确立了司法行政机关所拥有的社区矫正的警告、记过等轻微处置办法，但仍旧难以避免由于轻微违规行为无法得以遏制而演变成更加严重违规行为的不良结果。

　　其二，处置主体衔接不力，效率不高，难以应对涉及严重违规的突发事件。如前所述，处置主体之间衔接不力有法律规定等客观方面的因素，也有人为方面的因素，例如面对公安机关的强势地位，司法行政机关在 “搬救兵”方面很容易陷入反复请求无果的尴尬境地。尽管目前许多试点地方的公安及司法行政部门联合颁布了工作衔接办法、突发事件应对办法，但只要“搬救兵”的处置方式没有得到根本改变，这就仍不足以完全解决社区矫正工作人员在突发事件面前无法及时控制形势并制止犯罪行为，而且是否处理的主动权和决定权在公安机关，也往往使工作人员在开展社区矫正时陷于被动的现实问题。

　　其三，处置主体责权分离，可能影响到对社区服刑人员的最终矫正效果。前面已经提到过，由于双主体权责不对等的现实情况，导致司法行政机关承担的责任重，握有的权力轻的处境，使得服刑人员极可能因为司法行政机关缺乏刑事执法的强制性、严肃性，进而对其管理角色认同感和服从度较低，这就导致“工作主体”不大可能单凭这样的轻微处置办法就达到有效约束服刑人员之目的。作为日常管理机构，仅仅作为“服务主体”，实难倚靠其微弱的“威严”而获得被管理人员心理和行动上的真心认同，从而影响到社区矫正工作所应达到的改造服刑人员身心的效果，影响到重新犯罪的预防及遏制。

　　三、我国社区服刑人员违规行为处置机制的改革思路 

　　如前所述，在过渡时期的双主体并存模式下，公安机关作为执法主体、决定主体和权力主体，控制着对社区服刑人员违规行为的实际处置权，使作为工作主体、服务主体和责任主体的司法行政机关在整个管理体制和处置机制中处境尴尬，从而带来一系列难以克服、彼此矛盾的制度设计与实践。为了改变这种职权不清、衔接不力、责权分离的局面，提高社区矫正工作质量，有必要对当前这种双主体模式加以改造，遵循如下的改革思路。

　　（一）赋予司法行政机关社区矫正这一刑罚执行职能，明确其权力主体地位，为管理、监督、处置社区服刑人员提供法律支持

　　曾有学者指出，赋予司法行政机关刑罚执行职能的做法十分离谱，且国外并没有司法所这一设置，认为司法行政机关行使社区矫正职能系过多考虑部门利益使然。我们认为这种意见是不符合实际情况的。

　　首先，赋予司法行政机关刑罚执行职能不是部门利益使然，而是中央司法体制和工作机制改革的要求和建设法治政府的目标，基层司法行政机关也属于应当重点加强的部门。根据《中共中央转发〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革的若干问题的意见〉的通知》，由司法行政部门牵头负总责的司法体制和工作机制改革项目有2个，协办的项目有51个，其中绝大部分都将落实到基层司法行政机关。赋予司法行政机关具有刑罚执行性质的社区矫正司法权，明确基层司法行政机关社区矫正的执法主体地位，既体现了中央关于司法体制和工作机制改革的精神，也顺应了建设法治政府发展的趋势。

　　其次，不能仅仅因为国外没有基层司法所的设置，便质疑其存在的合理性。司法行政职能是一种在国家权力体系中以管理和服务司法行政事务为主，并有部门司法性质的行政职能。尤其是基层司法行政机关承担的律师管理、公证、法律援助等司法辅助性职能，与公检法机关紧密联系，相互配合，相互制约，构成有中国特色社会主义司法体制的重要一环，本身就具有很强的独立性。众所周知，刑罚执行权的本质也是一种行政职能，将其中一部分赋予司法行政机关并无不可。此外，正如不能因为国外没有政法委和法制办的设置，就质疑政法委和法制办存在的合理性一样，以这个理由来反对司法所的设置，反倒是缺乏深思熟虑的。

　　最后，国外虽然没有基层司法所的设置，但如前所述，多数国家都设有专门的或相应的机构负责对社区服刑人员的刑罚执行、监督和管理，这些机构虽然可以有不同的称谓，但就隶属关系而言，多数国家是由司法行政部门管理，属于司法行政部门下设的一个专门机构。因此，司法行政机关行使刑罚执行权在国外是通行的做法，对其赋予权力无论从理论还是实践来看都没有障碍。此外，作为司法行政机关的派出机构，司法所与监狱管理机关同属于司法行政系统，可以做到监禁刑与非监禁刑执行活动的衔接，从而有利于整合资源并提高效率。

　　综上我们认为，赋予司法行政机关社区矫正这一刑罚执行权，既顺应了我国体制机制改革精神和建设法治政府的趋势，又没有与国外通行实践相背离，是完全适当的和合适宜的。只有司法行政机关享有社区矫正权，才能使其在对社区服刑人员的管理和违规行为处置中具备实至名归的威慑力和影响力，才能确保社区矫正工作在其“牵头”下得以顺利开展，达到预期的矫正效果。

　　（二）建立以司法行政机关为主导的社区矫正管理体制和处置机制，实现责权相适应，形成对社区服刑人员管理、监督、处置的完整权力链条

　　赋予司法行政机关社区矫正权是改革的第一步，必须同时确保司法行政机关在社区矫正管理体制和处置机制中居于主导地位，而不仅仅充当服务主体、工作主体和责任主体，更应当作为权力主体存在。当前，司法行政机关特别是基层司法所虽然负责管理日常矫正工作，也有如警告、记过之类微弱的处置权力，但在更多情况下，尤其是在应对突发事件、平息紧急冲突之际，单纯依靠向公安机关派出所通报，等待“搬救兵”，或者对方主动发现的做法无异于默认了司法行政机关的束手无策，等到服刑人员真正实施了危害社会的违法犯罪行为，却反过来主要追究司法行政机关的责任，这显然是很成问题的。

　　根据责权统一原则，一个机构所承担的责任与其所享有的权力应该是相称的，否则无法确保其正常功能的发挥，这就需要司法行政机关实现工作主体与执法主体实现同一。对此，我国理论界和实务界设置了两种不同的同一模式，一是设立在司法部刑事执行总局模式，在地方司法行政机关设立刑事执行局及相应下级机构，扩大原有监狱管理局的功能，使之扩大到社区矫正；二是在司法部单独设立专职负责社区矫正的社区矫正局或刑事执行二局模式，在地方司法行政机关设立相应下级机构。

　　比较而言，我们赞同后一种观点，理由是监禁刑执行和非监禁刑执行尽管都是刑罚执行方式，但其遵行的规律和原则都有较大不同，不宜通过扩大原有监狱管理机关的权限来实现，而是应当充分发挥地方司法行政机关特别是基层司法所的作用，由司法行政机关作为社区矫正的主导力量，以便符合刑罚执行活动的要求，进一步拓展和加强了司法所的职能，符合全国政法工作会议关于加强“两所一庭”建设的指示精神，确保矫正工作的真正落实。

　　总之，只有建立以司法行政机关为主导的社区矫正管理体制和处置机制，实现责权相适应，最终完全过渡到作为社区矫正工作主体和执行主体相同一的阶段，使之享有从社区矫正角度的考察、监督、处置的整个完整权力链条，让公安机关仅保留从社会治安角度进行的监督、处置而不再承担法律上的社区矫正职责，才是解决社区矫正服刑人员管理及违规行为处置的根本出路。

　　（三）为司法行政机关行使社区矫正这一刑事执法权提供充分的人财物保障，为管理体制和处置机制的顺利发挥奠定基础

　　必须承认，当前我国基层司法行政机关普遍存在着管理体制不顺、基础设施薄弱、工作力量不足以及队伍素质相对较低等问题，这就为履行社区矫正这一刑事执法权造成了阻碍。前面已经谈到，由司法行政机关主导社区矫正工作是体制机制改革的大势所趋，符合理论和实践两方面的要求。因此，加大对社区矫正管理主体人财物的投入，特别是在办公条件、执法设备、人员配置、工作待遇加大投入力度，是真正做好社区矫正管理和服刑人员违规行为处置的重要保障。

　　根据犯罪学的根本原理，社区服刑人员实施违规行为除了思想意识、心理落差、自控能力等个人原因及社会歧视、帮扶工作滞后等家庭社会原因之外，与社区矫正工作人员的刑罚执行能力和水平、方法和手段都有很大的关系。除了为司法行政机关投入社区矫正执法所需的硬件设施之外，制定一套行之有效并逐步在全国范围内推广的统一的社区服刑人员考核及奖惩办法，培养一大批训练有素，能够及早发现、及时处置、随时预防违规行为发生的高素质的社区矫正专职队伍，都需要国家加大对社区矫正工作乃至整个司法行政工作的资源投入。

　　总起来说，对社区服刑人员违规行为的妥善处置离不开整个社区矫正管理体制的合理布局，只有完成了处置主体由二元化向一元化的转变，处置方式责权相适应，才能确保处置过程的及时性和处置结果的有效性。当务之急是积极推进社区矫正立法，确立司法行政机关的刑罚执行机关地位，加大对社区矫正工作的投入和保障力度，才能在社区矫正事业良性运转的前提之下，在作为司法行政机关（组成部门）的社区矫正专门机构的主导之下，实现对社区服刑人员违规行为的妥善处置。